国际货币基金组织如何促进透明和负责地使用新型冠状病毒相关资金援助

2020年5月8日

新型冠状病毒(COVID-19)正在造成惨重的生命损失,并以我们记忆中从未见过的速度破坏我们的社会和经济秩序。因此,IMF与成员国密切合作,以满足其紧急融资需求,同时坚持打击腐败,避免亟需的财政支助遭到滥用。在此危机时刻,确保将资源用于保护生命和生计比以往任何时候都更加重要。

IMF如何帮助各国改善治理和打击腐败?

2018年,IMF通过了加强治理参与框架。自此之后,每当这些问题可能损害经济的有效运作并威胁到民众利益时,IMF便与我们的成员国开展更加深入和坦率的讨论。具体而言,通过以下几个渠道开展讨论:

  • 第四条款监督:IMF国别小组负责分析治理和腐败问题,并提出有针对性的建议,以加强善治及解决腐败问题的漏洞,包括有关打击跨国腐败的建议。[1]迄今为止,30多份工作人员报告都有关于这些专题的专门、深入的附件或部分问题文件。[2]
  • 贷款规划:如果这些漏洞对于成员国实现其规划中的各项目标来说至关重要,则应纳入治理相关的条件性。[3]
  • 治理诊断:工作人员已开始进行详细的诊断研究,以便帮助确定具体的改革,从而加强多个领域的治理。迄今为止,已经完成或正在撰写的此类报告共有10篇。[4]
  • 能力建设:IMF在财政治理、金融部门监督、中央银行治理、反洗钱措施和反腐败框架领域提供广泛的技术援助和培训。
  • 研究与外联:IMF制定了一个关于治理问题的分析和研究工作的广泛议程,[5]并安排了一系列外联活动,以便就此专题促进与其他国际机构、学术界及民间社会组织的协作。

COVID-19时期,IMF能够如何通过紧急融资来提高透明度并强化问责制?

在COVID-19疫情之后,IMF仍然坚守其关于在各成员国处理治理和腐败脆弱性方面的承诺。IMF也在权衡如何在满足COVID-19相关紧急融资需求的同时,采取适当的问责制和透明度措施,尽可能地确保所提供的资金能够惠及需要帮助的群体。IMF以事先直接拨付的方式提供紧急融资。因此,尽管附加传统条件的余地要小得多,但IMF仍努力通过以下措施来提升透明度并强化问责制,以确保其资金用于预期用途:

1. 要求成员国当局在意向书中做出承诺,确保紧急援助将仅用于解决当前危机所迫切需要的用途,不得挪作他用。意向书将由成员国当局公布,也可在IMF网站上查询。

2. 评估在避免无故拖延紧急拨款的情况下,可要求成员国在公共财政管理、反腐败和反洗钱方面落实哪些措施。例如,IMF要求那些请求紧急援助的国家承诺:(一)加强报告与危机有关的支出;(二)对危机相关支出开展独立的事后审计并公布审计报告;(三)确保采购透明度,例如,通过公布采购合同的方式;及/或(四)公布采购合同中标公司的实益所有权信息,避免利益冲突和腐败。具体示例如下:

  • 加蓬,当局承诺:(一)每季度报告紧急资金的支出情况;(二)在拨款后6个月内就这些支出委托开展独立审计,并公布审计结果;和(三)公布相关的采购合同,公布合同中标公司的实益所有权信息。
  • 摩尔多瓦,当局承诺:(一)公布危机相关公共采购的信息,公布与政府订立合同公司的实益所有人信息;(二)继续执行反洗钱框架和资产申报制度;和(三)所有用于缓解危机的支出均须由审计院专门审计,相关报告予以公开。
  • 尼日利亚,当局承诺:(一)提高联邦审计局在打击腐败和资产申报框架方面的地位;(二)对反洗钱/反恐融资监督全面实行基于风险的方法,同时确保法人实益所有权的透明度;(三)设立专门的预算额度,以便追踪和报告紧急响应支出,并在透明度门户网站上按月报告拨付的资金和发生的支出(http://opentreasury.gov.ng/);(四)在公共采购局的网站上,针对所有紧急响应活动公布采购计划和采购通知——包括中标公司的名称及实益所有人;和(五)在本财年结束后的3–6个月内,公布有关紧急响应支出和相关采购流程的独立审计报告,另外联邦审计总署也将开展此项审计。

作为提升透明度和强化问责制的良好做法,这些措施得到普遍推广。阿富汗、玻利维亚、多米尼加共和国、吉尔吉斯共和国、毛里塔尼亚、巴基斯坦和 圣多美和普林西比等国也做出了类似的承诺。

3. 确保对紧急资源适用“保障评估”政策。这些评估可向IMF作出合理保证,即保证中央银行的治理框架、报告和控制措施足够充分,具备管理资源的能力,包括管理IMF拨款的能力。对于存在的不足之处,IMF工作人员会提出有时限的建议,并密切监测其执行情况。由于紧急融资是事先提供的拨款,因此这类评估将在拨款后开展,但要等到评估完成后,成员国常规多年期融资安排项下的任何后续融资才可能获得批准。

4. 继续将这些规划中的各项治理和反腐败措施纳入我们正在执行的《2018年强化治理框架》中。 很多获得紧急援助的国家目前已与IMF达成多年期融资安排,或将寻求很快达成此类安排。与紧急融资相比,这些多年期安排更有利于解决导致治理不善和腐败的长期结构性问题。


[1] 针对国外贿赂问题(法国德国日本)、反洗钱问题(美国)以及同时针对这两项问题(瑞士加拿大捷克共和国英国),均进行了关于打击跨国腐败的分析。

[2] 第四条中讨论的专题包括财政治理(例如,保加利亚马来西亚)、中央银行治理和操作(例如,利比里亚莫桑比克)、金融部门监督(例如,印度摩尔多瓦)、市场监管(例如,尼日利亚南非)、合同执行和产权(例如,吉布提)、反洗钱问题(例如,马耳他马来西亚)以及反腐败框架(例如,保加利亚墨西哥)。

[3] 几个新规划将打击腐败放在核心目标的首位(例如,安哥拉中非共和国赤道几内亚洪都拉斯利比里亚马里刚果共和国)。

[4] 应有关当局的请求,已经开展了针对十个国家(中非共和国、刚果民主共和国、赤道几内亚、 莫桑比克、 洪都拉斯、几内亚比绍、刚果共和国、巴拉圭、秘鲁和津巴布韦)的治理诊断工作。

[5] 这类分析工作的例子可见2019年4月《财政监测报告》中关于遏制腐败的章节。这一章评估了腐败的财政成本,并探讨了在财政领域可采用哪些做法和制度来减少腐败的机会和动机。